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 거제 석유비축기지 3차공사는 정책적으로 잘못!! |
조회: 12352 |
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| 이름 : 신종국 |
 2002-11-01 02:18:01 |
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2002년도 국정감사
한국석유공사(9. 24)
석유비축제도의 문제점
Ⅰ. 석유비축제도 개요
에너지 산업은 국가발전의 원동력이며 경제를 움직이는 대표적인 기간산업이나, 불행히도 우리나라는 대부분의 에너지를 해외에서 도입하고 있는 에너지자원 빈국임.
이러한 에너지의 중요도에 비추어 정부는 중동지역의 분쟁, OPEC 등과 같은 에너지 수출국가의 국제적인 담합 등 국외의 다양한 위협요인으로부터 지속적인 경제발전을 우지하기 위한 안정적인 에너지 공급체계를 확보하고 유사시에 대비한 전략적인 에너지 비축이 필요함.
이런 취지에서 현재 1차 에너지 중 석유에 대해서만 현행 [석유사업법] 제3장(석유비축)에서 의무사항으로 규정하여 비축제도를 시행하고 있음.
☞ [석유사업법] 제3장(석유비축)
Ⅱ. 석유비축현황
1. 비축대상
비축의무 대상은 [석유사업법] 제21조와 [석유사업법시행규칙] 제15조에 의한 원유와 석유제품(휘발유, 등유, 중유, 항공유, 프로판, 부탄)임
2. 석유비축의무량
[석유사업법시행령] 제22조에 의거 당해 월의 전전월부터 역산하여 12개월 동안의 내수판매량(국내소비량)의 평균 일일 판매량의 60일분의 범위 안에서 산업자원부장관이 고시하는 양임
- 현재 우리나라 비축일수는 107일임(정부 47일+민간60일)
Ⅲ. 석유비축제도의 문제점
1. 유사시 석유자원만 있으면 되는가?
다음의 을 보더라도 정부의 에너지원 다양화 및 IMF 이후 국내 석유수요의 정체 등으로 국내 에너지원 중 타에너지의 소비량은 증가하였으나, 석유의 비중은 감소한 것으로 나타나 있다. 또한 기후변화협약, 환경친화적인 연료정책 등으로 향후 석유의존도의 감소는 가속화될 가능성이 있다.
에너지원별 국내 1차에너지 소비 추이(단위 : 백만TOE)
※ TOE : 열량단위로 에너지원간 부피, 무게 등 기본단위가 상이하여 이를 통합하여 하나의 기준으로 제시하고 있는 것임. 즉, 열량단위로 에너지원간의 부피나 무게 등을 비교하고 있음(1TOE=1,000만Kcal=1ton)
위의 표를 보면 석유의 경우 1990년에 비해 2000년은 소비량은 증가하였으나, 전체 에너지원 중에서 차지하는 비중은 오히려 1.8% 감소하였다. 그리고 향후에도 소비량은 증가하나 역시 차지하는 비중은 2020년의 경우 1990년에 비해 9% 정도 감소할 것으로 보고 있다.
그리고 연도별 석유수요량을 보면 1998년은 10억1,295만 배럴, 1999년은 10억6,6660만 배럴, 2000년은 10억9,531만 배럴, 2001년은 10억8,501만 배럴로 조금씩 증가하고는 있으나, 작년의 경우 재작년에 비해 오히려 감소하였음을 볼 때, 향후 석유가 차지하는 비중이 점점 감소할 것임을 유추해 볼 수 있다.
그러나 정부는 석유의존도가 감소하고 있음에도 불구하고 에너지 위기대응을 위해 유독 석유자원에 대해서만 비축제도를 운영하고 있으며, 거제추가비축기지를 비롯해 제3차 추가기지 건설사업 추진 등 지속적으로 확대해 가고 있다.
한편, 정부의 친환경적인 에너지정책에 따라 LNG, 원자력 등은 지속적으로 수요가 증가되고 있고, 향후에도 증가할 전망이나, 이들 에너지들에 대한 비축제도는 없을 뿐만 아니라, 구체적인 검토도 이루어지지 않고 있다.
에너지원간 비축제도 관련 현황
특히 LNG는 석유에 비해 평상 시 재고수준이 매우 낮아 비상시 위기대응능력이 취약하며, 만일 도입이 중단될 경우 석유가 LNG 수요를 대체해야 하는 문제가 발생하게 된다. 따라서 비상시 안정적인 에너지 공급을 위해 LNG가 부담해야 할 비축의무를 경쟁에너지관계에 있는 석유가 부담하게 되는 결과를 초래함으로써 결국 석유에너지 소비자의 부담으로 직결되는 문제점을 야기할 것이다.
LNG 재고 현황(단위 : 톤, 일)
또한 시장경쟁체제 하에서 국내 에너지원별 공급비중에 부합하는 비상 시 공급체계를 갖추어야 하고, 에너지원간 공정한 경쟁의 틀을 확립하기 위해서 석유 외의 에너지에 대해서도 비축의무를 부과하거나 유사 시 경쟁에너지의 수급 부담을 지게 되는 석유비축물량에 대한 세제/제도상의 지원이 합리적일 것이다.
물론 이 문제는 산업자원부에서 소관할 사항으로 석유공사의 입장에서는 달리 할 말이 없을 것이나, 국자 에너지정책의 큰 틀에서 볼 때, 석유에너지 소관 부처로서 응당 이 부분에 대한 이해는 하고 있어야 할 것이다. 따라서 이 문제에 대해서 어떠한 입장을 견지하고 있는지 밝혀야 할 것이다.
2. 석유제품간 형평성 문제
현재 1992년 석유비축제도가 도입된 이래 비축 대상 유종은 [석유사업법] 제21조와 [석유사업법시행규칙] 제15조에 의한 원유와 석유제품(휘발유, 등유, 중유, 항공유, 프로판, 부탄 등)이다. 이는 IEA의 권고에 따라 수송을 위한 자동차/선박용, 가정에서 취사/난방용, 대형보일러 등에 사용되는 산업용 연료에 국한하여 비축유종을 선정한 것이다.
☞ [석유사업법] 제3장(석유비축)
그러나 석유화학사에서 생산되는 부생연료유(등유형, 중유형)는 비축의무가 부과되지 않고 있다. 사실상 부생연료유는 산업용 보일러에 사용되고 있는 [석유사업법]상 엄연한 석유제품으로 일반 등유 및 중유와 경쟁관계에 있는 유종임에도 비축의무대상에서 제외시킨 것은 동일한 용도로 사용되는 석유제품간 공정한 경쟁을 사실상 제한하는 결과를 초래하고 있다.
※ [석유사업법] 제2조(정의)에 의거 부산물인 석유제품이라 함은 석유제품 외의 물품을 제조함에 있어서 그 제조공정에서 부산물로 생기는 석유제품을 말하는 것으로, 통상 등유 및 중유를 대체하여 연료로 사용되는 부생연료유를 말함
3. 비축의무자간 형평성 문제
현재 LPG 수입업자의 비축의무는 정제업자나 일반 석유제품 수입업자 비축의무일수 40일에 훨씬 못 미치는 27일 수준이다. 이는 비축제도 도입 당시 국내 LPG 저장시설의 부족으로 인해 추가적으로 저장시설을 확보할 때까지 한시적으로 일반제품의 약 절반수준의 비축의무를 부과했기 때문이다.
그러나 최근 국내 양대 수입사(LG가스, SK가스)는 각각의 저장시설을 확충한 바, 에서 보는 바와 같이 1993년에 비해 2000년의 경우 저장능력은 41만6천톤이 증가하였고, 비축량은 43만톤이 증가하였으며, 사용가능일수는 34일이 증가하였다.
LPG 비축 현황(단위 : 만톤)
따라서 애초 비축제도의 도입취지에 맞도록 LPG 수입업자에 대한 비축의무를 일반제품 수준으로 조속히 상향조정하여 원유 및 석유제품 비축의무 대상자간의 형평성을 유지해 줄 필요가 있다.
이상에서 지적한 바와 같이 석유비축제도는 석유만의 비축정책이 아니라 타에너지와 연계성을 가지는 것이므로, 향후 야기될 수 있는 에너지위기 시 그 영향이 최소화되도록 석유뿐만 아니라, 경쟁관계에 있는 다양한 에너지원에 대해 공정한 비축의무가 부과될 수 있도록 하는 것이 필요할 것이다.
4. 세부사항
(1) 석유수요 증가폭은 둔화되는데 탈도 많은 추가기지 건설 반드시 필요한가?
아래의 에서 보는 바와 같이 현재 가동 중인 비축시설 및 저장량을 보면 총 저장량은 9,660만 배럴이고, 현재 저장량은 약 6,900만 배럴로 47일분 정도가 된다. 그리고 현재 제3차 비축기지 건설사업으로 서산, 여수, 거제, 울산, 평택추가기지 건설이 완료되는 2007년이 되면 추가저장량이 4,940만 배럴로 총 비축가능 총 저장량은 약 1억4,600만 배럴 정도 된다.
비축시설 및 비축량 현황(2002. 8현재)(단위 : 천배럴)
국내 수요의 증가분을 감안해야 하는 문제가 있다. 그러나 다음의 에서와 같이 2000년을 기점으로 그 이후 년도의 국내소비량의 증가폭은 감소하고 있다. 이 증가폭의 감소는 앞에서 설명한 바와 같이 1차에너지원 중 LNG, 원자력 등 친환경적인 연료의 소비량이 증가하고 있는데 반해 에너지원으로서 석유의 소비량이 점차 줄고 있기 때문이다. 이렇게 볼 때 현재의 저장시설별로 총 저장 가능 용량의 100%를 저장할 경우 현재 시설만으로도 60여일분 정도는 저장이 가능하다는 결론이 나온다.
국내 수요량 현황(단위 : 천배럴)
여기서 짚고 넘어가야 할 문제는 지역주민과 마찰만 빚고 있는 거제추가기지를 비롯해 향후 추가기지 건설이 반드시 필요한가 하는 것이다.
※ 거제공사의 경우 1992년 2월 주민과의 합의 시 3차 추가기지건설은 하지 않겠다고 하였으나, 이후 주민들간의 의견대립으로 다시 2000년 12월 [일운면번영회]와 공사재개합의를 하였음. 그러나 공사반대 주민대책위가 구성되어 민원을 제기하고 있고, 금년 5월에는 공사저지를 하던 어선 2척이 전복되는 사고가 발생하기도 하였음. 금년 6월 7일 부산고법에서 주민대책위원회의 [공사금지가처분신청]을 기각하였음. 현재 공사는 금년 8월 19일에 재개하여 진행중이며, 주민과의 마찰은 계속되고 있음.
산술적으로 볼 때 금년도 기준(68,999천 배럴이 47일분)을 잣대로 보면 1일 저장량은 약 147만 배럴이므로, 저장시설별로 100% 저장을 했을 경우 현재 총 65일분의 저장이 가능할 뿐만 아니라, 정부가 목표하는 60일분치의 저장을 위해서는 약 8,800만 배럴만 있으면 된다. 또한 저장시설의 안전관리 등을 감안하여 90%정도만 채운다고 가정하더라도 현재 가능한 총 저장량은 약 8,700만 배럴로 이는 금년도 기준일수를 기준으로 보면 약 58일 정도가 된다.
현재 우리나라의 경우 정부(47일)와 민간차원(60일)에서의 비축일수는 107일 정도이다. 독일의 경우 114일, 일본 119일, 미국 127일인데, 현재 우리나라 시설만 가지고도 100% 채웠을 때, 정부부문이 47일이 아니라 65일이므로 민간과 합칠 경우 125일로 미국과 거의 비슷한 수준이 된다.
정부의 논리를 보자. 정부는 2007년까지 정부목표일수 60일을 맞추기 위해 필요한 비축유량은 1억4,100만 배럴이라고 한다. 그런데 현재 건설 중인 추가기지들이 완공되는 2007년이 되면 1억4,600만 배럴 정도 된다. 정부는 2008년도에 정부목표물량을 채울 계획에 있다. 그러나 이제까지의 비축율을 보면 2001년도 66.1%, 2002년도 현재 71.4%에 불과하다.
문제는 비축시설을 건설하는 것보다 비축유를 그 시설에 채워넣는 것이다. 2008년도에도 현재와 같이 비축율이 낮게 유지될 경우 현재 비축시설이 놀고 있듯이 그때 가서도 현재처럼 비축시설을 유지보수비만 지출(이 부분은 다음에서 논의)하면서 여유 있게(?) 이용하겠다는 것과 무관하지 않다.
이 문제를 제기하는 것은 향후 대체에너지의 개발과 친환경적인 연료의 사용량 증가현상 등을 감안할 때 우리의 석유비축정책은 시대에 뒤쳐져있는 단순히 IEA나 타국을 무모하게 모방하려는 단순한 논리에 입각해 있는 것은 아닌가 하는 우려 때문이다.
(2) 비축유 구입 예산이 부족하다?
아래의 에서와 같이 연도별 비축율을 보면 1998년 85.0%, 2001년 66.1%, 2002년 현재 71.4%에 불과하다. 그런데 정부는 비축유 구입 예산이 부족하다는 핑계를 대고 있다.
연도별 비축율 현황(단위 : %)
똑같은 논리대로 한다면 예산이 부족하다면 건설공사도 중단해야 하는가? 3차 추가기지 계획에 따른 공사비 집행 내역을 보면 1999년 886억(913억), 2000년 776억(800억), 2001년 795억(795억), 2002. 8현재 521억(1,063억)을 집행하였다. 그런데 금년도의 경우 건설비 부족을 이유로 300억원을 전용하였다.
문제는 전용까지 한 금년도 예산 1,063억 중 8말 현재 521억을 집행하였으나, 향후 남은 회계기간 동안 나머지 예산을 모두 집행할 가능성은 없다. 만일 전용하지 않아서 공사예산이 부족하다면 공사를 중단할 것인가?
비축유 구입 예산과 관련한 문제점은 이월과 전용이 반드시 함께 한다는 것이다. 前년도에서 이월된 예산을 보면 모두 저가구입을 위한 선도구매(선계약 후도입)를 이유로 1999년 428억원, 2000년 569억원, 2001년 1,236억원이다. 더욱이 2001년도의 경우 500억원을 추경편성하여 2,014억원으로 편성되었다.
그렇다면 언제까지 저유가 구입을 위한 선도구매를 이유로 예산을 이월할 것인가? 그러다가 2001년도처럼 물량을 도입할 때 예산이 부족하니 추경까지 하는 것인가? 그렇게 예산이 부족하다면 공사의 예산 집행 관행처럼 추경을 하거나 전용을 하면 될 것 아닌가?
문제는 또 있다. 현재 공사는 예산 항목 중 기지건설사업비와 비축유구입비를 분리해서 관리함으로써 편법적인 예산 사용을 부추기고 있다는 점이다. 사업비와 구입비를 하나의 예산항목으로 관리하게 되면 건설비용의 불용액분(1999년 27억원, 2000년 25억원)을 비축유 구입비로 활용하면 될 것이다.
가장 중요한 문제는 정부정책의 표리부동이다. 비축사업은 정부가 주장하는 대로 석유수급의 안정화를 도모하고, 유사시에 대비한 어쩌면 국가에너지안보와도 직결되는 문제이다. 정말로 이 사업이 중대한 사안이라면 선도구매를 이유로 책정된 예산을 다 집행하지도 않고 이월만하는 악순환을 할 필요는 없을 것이다. 고가구입을 할 경우 저가구입하지 못했다는 것으로 지적을 받을 수는 있으나, 말도 많고 탈도 많은 추가기지 건설을 강행하는 것은 그만큼 중요한 국가시책인 만큼, 비축유 구입도 그 중 하나일 것이다. 그렇다면 누가 그것이 잘못되었다고 할 것인가?
(3) 비축시설 유지·보수비용으로 차라리 비축유를 구입하는 것이 타당하지 않은가?
예산부족의 논리를 다른 방향에서 따져보자. 예산이 실질적으로 부족하다고 치자. 그러면 현재도 꽉 채우지 않고 있는 시설들을 유지하는 비용은 얼마나 되는가? 1998년부터 2002. 8 현재까지 전국 8개 기지에 대한 개·보수건수를 보면 개·보수비용 2,000만원 이상 기준으로 모두 56건인데, 총소요비용은 약109억원으로 연평균 약 2억5,000만원 정도가 소요된다.
그런데 2,000만원 이하 비용의 개·보수건을 합친다면 이보다 증가할 것이고, 3차 추가기지가 완공되고 나면 그만큼 유비·보수비용은 더욱 증가할 것이다. 그렇다면 다 채우지 않아 100% 활용이 안 되는 상황에서 시설만 지어놓고 그것을 유지·보수하기 위해 연간 막대한 예산을 낭비하는 것이 합리적인가?
비축시설의 추가건설이 필요하다면 해야 한다. 그러나 현재 활용실태를 개선하여 활용율을 증가할 수 있는 방안은 무엇이고, 현재도 선도구매로 비축유 구입을 미루는 상황에서 향후 어느 정도의 비축유 구입이 실제로 가능할 것인가 등에 대한 고려가 먼저 이루어졌어야 했다. 그러나 이런 것보다는 오직 60일이라는 추상적인 정부목표달성을 위해 기지가 필요하다는 주먹구구식 계산으로 정책을 수립·시행하는 것은 작게는 해당지역 주민들을, 크게는 국민을 기만하는 행태에 지나지 않는다.
(4) 민간비축의무량 부족 및 관리 실태 부실
현재 정부는 [석유사업법]과 [동법시행령]에서 원유 및 석유제품에 대한 민간비축의무를 규정하고 있고, 내수판매량(국내소비량)의 평균 일일 판매량의 60일분의 범위 안에서 산업자원부장관이 고시하는 양을 의무적으로 비축하도록 하고 있다.
☞ [석유사업법] 제17조 및 [동법시행령] 21조
석유관련 민간 비축의무 현황(단위 : 일)
그러나 에서 보듯이 민간비축은 정유사 및 수입사의 경우 총비축규모 1억1,624만 배럴 중 비축량은 6,917만 배럴로 59.5%에 불과하고, 가스·부판사의 경우 총비축규모 85만톤 중 비축량은 22천톤으로 비축율은 2.6%에 지나지 않는다.
그리고 의무비축일수는 정유사와 수입사의 경우 기관별로 40일이고, 가스·부판사의 경우 기관별로 27일이다. 그러나 실제 비축량 대비 사용가능일수에 대해 정부는 60일분 정도일 것이라고 추정하고 있다. 이 중에는 의무비축자과 비의무비축자(자율비축자)가 포함된 것이므로 의무비축자의 비축율은 현저히 낮아지게 된다.
민간 비축 현황(단위 : 천배럴, 톤, 일)
※ 업체별로 단위물량 등이 상이한 관계로 정확한 통계자료는 없는 상태이며, 의무비축일수는 업체별 일수임.
이는 1999∼금년 7월 현재까지 실시한 [민간비축 이행실태 점검결과]에 의해서도 입증이 된다. 동 결과에 따르면 SK, LG 등 13개 업체가 비축상태가 양호한 것으로 나타났을 뿐, 그 외의 대부분은 비축실태가 부실한 것으로 드러났다. 오일코리아(대구), 진명C＆C의 경우 비축량이 0이며, 대부분 비축량이 상당히 부족하다.
☞ 민간비축 이행실태 점검 결과
법으로 규정하고 있는 민간의무비축이 이처럼 제대로 지켜지지 않고 있는 이유는 무엇인가? 그것은 앞에서 설명한 정부의 비축정책의 결과일 것이다. 더욱이 정부도 여러 가지 이유를 들어 제대로 비축하지 않는데, 민간업체들이 그 의무를 다할 리가 없다.
그렇다면 현재 정부는 민간비축의 활성화를 위해서 어떠한 대응책을 수립하고 있는지 소상히 밝혀야 할 것이다.
제3장 석유비축
제15조 (석유비축계획)
① 산업자원부장관은 석유수급과 가격안정을 위하여 석유비축목표를 설정하고 대통령령이 정하는 바에 따라 그 비축목표를 달성하기 위한 석유비축계획을 수립하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의한 석유비축계획에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 석유비축목표에 관한 사항
2. 비축할 석유의 종류 및 비축물량에 관한 사항
3. 석유비축시설에 관한 사항
4. 기타 석유비축에 관한 중요사항
③ 산업자원부장관은 석유의 수급사정 기타 경제사정이 현저하게 변동되어 필요하다고 인정할 때에는 제1항의 규정에 의한 석유비축계획을 변경할 수 있다.
제16조 (석유비축시책)
① 산업자원부장관은 제15조제1항의 규정에 의한 석유비축목표를 달성하기 위하여 필요한 시책을 강구하여야 한다.
② 산업자원부장관은 제1항의 규정에 의한 석유비축시책을 시행하는 경우 필요한 때에는 그 시책을 공사로 하여금 시행하게 할 수 있다.
제17조 (석유비축의무)
① 석유정제업자, 대통령령이 정하는 석유수출입업자 및 석유판매업자(이하 "석유비축의무자"라 한다)는 석유의 수급 및 가격안정을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 석유를 비축하여야 한다.
② 내지 ④삭제
제17조 (석유비축의무)
① 석유정제업자, 대통령령이 정하는 석유수출입업자 및 석유판매업자(이하 "석유비축의무자"라 한다)는 석유의 수급 및 가격안정을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 석유를 비축하여야 한다.
제21조 (석유비축의무자)
법 제17조제1항에서 "대통령령이 정하는 석유수출입업자 및 석유판매업자"라 함은 다음 각호의 자를 말한다.
1. 원유 및 산업자원부령이 정하는 석유제품의 석유수출입업자. 다만, 자기가 사용하기 위하여 석유를 수입하는 자 및 석유수입을 대행하는 자를 제외한다.
2. 부산물인 석유제품을 석유정제업자가 아닌 자에게 판매하는 석유판매업자
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